مدیریت دولتی؛ آمریکایی یا فرانسوی؟

گفتگو سايت تابناك با دكتر غلامرضا معمارزاده ‍*

این روز ها برخی در موضوع مشکل ساختاری مدیریت دولتی بحث های سلبی مطرح می کنند که همه تصدی ها به بخش خصوصی واگذار شود و از آنجا که بخش خصوصی باید سودده رفتار کند مسأله مدیریت خود به خود حل می‌شود. اما این مسلم است که در هیچ کشوری حتی لیبرال ترین نظامها امکان واگذاری همه مدیریتها به بخش خصوصی وجود ندارد و همواره ادارات دولتی و وزارتخانه ها وجود دارند پس باید راهکاری هم برای کاهش فساد و خطا و گرفتن یک خروجی صحیح و علمی از مدیریت دولتی وجود داشته باشد نگاه شما چیست؟

این راهکار که اصلا ما مدیریت دولتی را حذف کنیم ضربتی و پاک کردن صورت مسأله است. چه راهکاری است که اصلا مدیریت دولتی ما در اقتصاد درست رفتار کند؟ شما اختصاصی وارد اقتصاد شدید. نگاه غرب به اقتصاد عمدتا نگاه آدام‌ اسمیتی بوده است؛ یعنی عرضه و تقاضا و تولید و مصرف. بدی آن این است که اگر کسی تولید کرد،‌ باید مصرف کننده  آن هم باشد و کسی که عرضه کرد، باید تقاضای آن هم  باشد و اگر کسی هم کار کرد، باید مزد باشد. این مدل همیشه و همه جا صادق نیست. یعنی عمدتا این گونه است. ما تصور کردیم که این مکتب در جامعه خود ما هم اجرا شدنی است و نخست به سراغ این موضوع رفتیم؛ ولی پس از آن دیدیم که خیر چنین چیزی نیست و شدنی نیست. دلیل آن هم روشن است، چرا که در کشور ما بازار به معنای کامل وجود ندارد که عرضه و تقاضایی باشد. بازار مردم همانجایی است که مبادله اطلاعات درست انجام گیرد و مردم از حال و روز هم آگاه باشند؛ اما در ایران خود به خود دستگاهی متولی این کار می‌شود و کنترل را به دست می‌گیرد و اطلاعات دست اول را نیز در اختیار دارد و به قول خودش عرضه و تقاضا و تولید و مصرف را خودش انجام می‌دهد و دستمزد هم خودش می‌دهد و … بنابراین نه آن افراط خوب است و نه این تفریط هم صرف دولتی بودن و هم صد در دصد خصوصی شدن؛ هر دوی آنها زیان‌آور است. دولت واگذاری مدیریتها را آغاز کرده است،‌ ولی آن توان اطلاعاتی و ابزارهای لازم برای انجام این کار را ندارد، چون اطلاعات و توزیع اطلاعات ندارد. بنابراین کار ناقصی در حال انجام است.

بخش خصوصی هم نمی‌‌تواند این کار را انجام دهد، چون آن مکانیزهای سالم در دست نیست. ما مسائلی مانند قاچاق، احتکار و بسیاری از مسائل دیگر را داریم که بدون دخالت دولت حل نمی‌شود. این یک کلاف سردرگمی است که حل آن ساده نیست. اینها به اخلاقیات و فرهنگ و آنچه در جامعه حاکم است، برمی‌گردد. مدیر دولتی،‌ تفاوت ذاتی با مدیر بخش خصوصی دارد. مدیر بخش خصوصی به دنبال بیشتر کردن سود خود است.

حال این پرسش مطرح است که مدیر بخش دولتی با چه چیزی سنجیده می‌شود؟

نخست باید ببنیم که این مدیر دولتی در کجا باید سنجیده شود. انواع و اقسام سیستم مدیریت دولتی داریم. در کشورهایی که سیاسیون مدیر می‌شوند، به دنبال رأی هستند، نه سود و نه بودجه؛ یعنی منابع را به جایی می‌برند که رأی آور باشد. پس به دنبال هدف بلندمدت و نیز هدف‌های اصیل حل مشکلات نیستند، ‌بلکه به دنبال مسائلی می‌روند که با از سر راه برداشتن آن می‌توانند رأی خوبی به دست آورند. ما در سیستم ایرانی خود چه برخوردی می‌توانیم داشته باشیم که سیستم مدیریت دولتی خود را از حالت فاسد بیرون آوریم؟ ما آمدیم یک تقلیدی انجام دادیم از نظام اداری آمریکا که از قدیم حتی پیش از استقلال مدل سیاسی-اداری  آن سیستم تقسیم غنایم جنگی یا همان چیزی که در ایران به آن مدیریت اتوبوسی گفته می شود؛  بود. آن هم به این معنا که هر کس سیستم اداری کشور را به عهده می‌گرفت، پست‌های اداری هم مال او بود. یعنی اگر امروز حزبی برنده شد، همه پست‌های سیاسی را تحویل می‌گیرد و هنگامی که باخت همه را تحویل می‌دهد. تقریبا اواخر قرن نوزدهم بود که زیان‌های این کار را دیدند و مقداری آن را تعدیل کردند،‌ به این گونه که گفتند نیمی از پست‌های سیاسی بماند و باقی آن بنا بر شایستگی افراد و در چارچوب رشد کاری در اداره باشد. البته این هم زیان‌آور بود، ولی چون ادعای دمکراتیک بودن داشتند، اشکال ندارد. اکنون پرسش این است که چرا آنان زیان نمی‌بینند؟ چون در آمریکا عدم تمرکز شدید است.

عملا 87 هزار دولت در آمریکا وجود دارد؛ یعنی به همین میزان مرکز تصمیم گیری دارد و یک دولت مرکزی هم دارد و برای همین این دولت مرکزی خیلی در امور ریز و استانها و ایالت ها  اثر ندارد. همه و همه از استان و شهرداری و مناطق و ….همه با آرای مردم می‌آیند و چهار سال می‌مانند و می‌روند و هیچ دلیلی هم ندارد که اگر امروز رییس جمهور دمکرات‌ها است فرماندار ها و شهردار ها هم دموکرات باشند خیر آنها جداگانه انتخاب می شوند. بنابراین با خطای هر فرد، ‌فقط همان محدوده خودش آسیب می بیند. ما اینجا یک دولت داریم و یک تصمیم گیر که مدیرت کل کشور را هم تا فرماندار همه بخش های کوچ را تعیین می کند و با آمدنش می تواند مدیران کل ادارات ریز و درشت کشور را تغییر دهد و یک رویکرد غلط چنین مقامی با چنین اختیاراتی کل کشور را آسیب می زند.

و باز هم مدیریت اتوبوسی است؟

بله منظور همین است که چه دلیلی است که نظام غنایم جنگی باشد؟ ما که کشوری متمرکز هستیم و برنامه‌ریزی در همین مرکز برای کل کشور انجام می‌گیرد و ویژگی‌ برنامه‌ریزی، ثبات است و مدیر باید بداند که می‌ماند و نتیجه کار خود را خواهد دید، چرا باید جای وی را عوض کنیم؟ پس این تقلید هیچ توجیهی ندارد و من نام آن را این گونه نهاده‌ام که نظام اداری ما قانقاریا گرفته است؛ آن هم به علت نفوذ سیاست در ادارات. روز به روز استخوان‌های ادارات ما در حال سیاه شدن است تا به مرحله قطع شدن برسیم و در حقیقت جبری خطرناک در حال حرکت است. آیا تصمیم قوانینی همچون دولت پاکستان که در آنجا هر نخست‌وزیری می‌تواند وزرا را عوض کند، ولی هر وزیری یک معاونی دایمی دارد که سی سال می‌ماند و تقلیدی است از سیستم انگلستان. شما به عنوان استاد رشته مدیریت دولتی چنین مدلی که قائم مقام‌های دایمی داشته باشند بیشتر ترجیح می‌دهید یا قوانینی که برای مدیران سقف حضور تعیین کند؟ مدیر نباید سیاسی باشد. مدیریت در پاکستان درست است. در فرانسه، همه مدیران اداری هستند و سیاسی نیستند. آلمان تا معاون وزیر اداری است؛‌ یعنی یک وزیری که عوض می‌شود، سه نفر را با خود می‌برد؛ رئیس دفتر،‌ رئیس روابط عمومی و رئیس مجلس و دیگران بر سر جای خود هستند. مدل غنایم جنگی،‌ ویژه آمریکاست که ما از آن تقلید کرده‌ایم در حالی که در نظام سیاسی ما برگرفته از فرانسه است. این کشور نظامی سیاسی متمرکز دارد. آمده همچون ما که یک  مجلس دارد، یک قانون برای همه کشور آورده است. ما چرا نباید نظام اداری را از فرانسه بگیریم؟ یا بیاییم نظامی سیاسی خود را از آمریکا گرفته و فدرال مطلق کنیم تا با مدل غنایم جنگی سازگار باشد و یا نظام اداری فرانسه را بگیریم که تغییراتی در آن نباشد. این مدل هم ایرادات خودش را دارد. بله خواهند گفت که تمرکز مطلق نمی‌شود.

فرانسه هم قوی‌ترین حکومت‌های محلی را دارد و آن اندازه قوی هستند و  البته سیاسی نیستند که امروزه کسی تشخیص نمی‌دهد که تمرکز سیاسی در فرانسه وجود دارد. اختیارات شوراها آن قدر گسترده است که سیاست را تقریبا در کنترل خود درآورده و زهر تمرکز را گرفته است. چون قانون اساسی ما هم یک فصل قانون اساسی را (فصل هفت) اختصاص داده‌ایم؛ به شوراها، که همان حکومت‌های محلی است. حال این پرسش است که ما چرا این کار را انجام نمی‌دهیم؟ و البته بسیاری پرسش‌های ساده و بی پاسخ! بالاخره یازنگی زنگ  یا رومی روم؛ مدل غنایم جنگی با دولت های فدرال یا مدل متمرکز با ادارات و سمت های مدیریتی  اداری و غیر سیاسی.

یعنی نظام‌های مدیریتی ما در واقع وحدت ذاتی ندارد؟

اصلا اصالت ندارد و وحدت هم نیازی نیست و نمی‌خواهد! راهکار شما در این است که ما بیاییم و اصالتی به اجزای آن بدهیم؟ چاره‌ای جز ایجاد ثبات در مدیریت کشور نداریم. ما در هر تغییری هزینه‌های بسیاری می‌دهیم. به غربی ها می‌گویند دمکراسی نظام خوبی است؟ می‌گویند: خیر. می‌پرسند: پس چرا این همه هزینه می‌دهید؟ می‌گویند: چاره‌ای نیست. یعنی فعلا بهتر نمی شناسیم و دلیلش این است. باید کاری کنیم که کمترین هزینه را بپردازیم. ما در هر انتخابات، هزینه بسیاری می‌پردازیم. مدیری که چهار سال کار کرده است، کمترین اتهامی که به وی وارد می‌شود، این است که بی‌عرضه بوده است، چرا که در غیر این صورت می‌ماند و کار می‌کرد و مردم به او رأی می‌دادند؛ بنابراین،‌ مدیر بعدی که آمد می‌گوید خب این مدیر بی‌عرضه بوده و نیاز است که کارهای او را به کناری نهاده  و راهکارهای جدیدی می‌‌آورد. لذا مقادیر زیادی از تلاشهای دولت قبل در ادارات مختلف هدر می رود و دیگر دنبال نمی شود و البته اقدامات این مئریان جدید هم چند سال بعد به همین سرنوشت دچار می شوند. نتیجه این که ما در ایران ثبات رویه نداریم و مدیر بعدی خط بطلان بر روی کارهای مدیر پیشین می‌کشد و حق هم دارد چون نتوانسته بماند پس کارهایش هم به درد نمی‌‌خورد.

در حالی که نباید ملاک در تعیین مدیران رأی و احکام سیاسی باشد؟ بله،‌ درست است. اگر واقعا می‌خواهیم کارآمد باشیم،‌ باید ایجاد ثبات در مدیریت داشته باشیم و حاکمیت شایسته سالاری. ما نام شایسته سالاری را می‌آوریم و درباره آن قانون هم صادر می‌کنیم، ولی هیچ کدام شایسته سالاری نیست، چرا که زمانی شایسته سالاری حاکمیت پیدا می‌کند که انتصاب مدیران در کمیته ای خارج از قوه مجریه باشد و نخواهد با روابط سیاسی مدیری را منصوب کند. بلکه یک کمیته مستقلی زیر نظر سه قوه، انتصابات مقامات را داشته باشد و کسی حق عزل مدیر را مگر با رأی دادگاه نداشته باشد. برای نمونه ما در قانون اساسی، این را داریم که یا رأی به بی‌کفایتی رئیس جمهور بده و یا به مجرمیت وی رأی بده. مدیر هم باید این گونه باشد؛ یا باید بی‌کفایتی‌اش ثابت شود و به کنار رود و یا این که بماند و با کار بماند. مدیر باید پلکانی برود بالا و فریز شده نماند. برای مثال در فرانسه پلکان دارد. همچون دیپلمات‌های وزارت خارجه خودمان که از مدرسه روابط بین‌الملل فارغ‌التحصیل می‌شود و دبیر دوم و سوم و کاردار و … بعد هم سفیر می شود. ما باید این پلکان را در کشور ترسیم کنیم و مدیر باید بماند و پلکان خود را با اصل شایستگی که حاکم است پشت سر گذارد.

چیزی شبیه مدلی که انگلیسی‌ها که در شرکت نفت از خودشان بر جای گذاشتند؟ ـ بله. ما هم‌اکنون سه سازمان داریم که در آن رشد اداری پلکان دارد و مدیران کسانی می شوند که سالها در همان اداره آموزش دیده کار کرده و رشد کرده اند و لذا به جزئیات امور همخ واردند؛‌ و عبارتند از ارتش، نفت و وزارت خارجه. البته نفت را که خدا را شکر مسئولان خرابش کردند؛ اکنون ارتش را با این ویژگی داریم و وزارت خارجه. خلاصه تأکید بر این است که باید هر چه زودتر از این نظام غنایم جنگی رهایی یابیم و زیرا هزینه آن سرسام آور است،‌ برای دلیلش همین بس که کشور تا کنون در بحث مدیران دولتی موفق نبوده. ما مشکل سیاسی نداریم. سیاستمداران باید برخورد داشته باشند با هم و بر سر و کله هم بزنند و بیایند و بروند و با همه اینها ما مشکل سیاسی نداریم،‌  اما این سیاستمداران باید این مدل رفتن و آمدن خود را به سازمانها و ادارات تسری ندهند و قانون باید از این پیشگیری کند؛ لذا مشکل ما اداری است. دانشمندان می‌گویند بدون داشتن یک نظام اداری کارآمد،‌ نمی‌توانید به توسعه سیاسی هم برسید.

*دکتر غلامرضا معمارزاده عضو هیات علمی واحد علوم و تحقیقات دانشگاه آزاد اسلامی

]]>