اجرا، حلقه مفقود فرآیند خط مشی عمومی

چکیده

یکی از مراحل اصلی خط مشی گذاری، مرحله اجرای آن است. برقراری ارتباط منطقی و مناسب بین تدوین کنندگان و مجریان خط مشی، یکی از راه های توسعه کشورها محسوب می شود و باعث خواهد شد نظریات کارکنان در سطح سازمان ها و دیدگاه های مردم در سطح جامعه به نحوی خط مشی گذاری ها و تدوین قوانین دخالت داده وشد. توجه به اجرا در فرآیند خط مشی گذاری، تحقق هدف های نام را تسریع می کند و منجر به تحقق بوروکراسی در جامعه می شود.

در این مقاله، ضمن مروری تاریخی از ارتباط بین اداره و سیاست از منظر علمای قدیم مدیریت، مهمترین تئوری های مربوط به اجرای خط مشی از دیدگاه دانشمندان معاصر از جمله استیلمن، کالیستا و آلموند مورد بحث قرار می گیرد. سپس محدودیت ها و علل شکست اجرای خط مشی عمومی بیان می شود و در پایان، راه کارهایی برای رهایی از ناکامی های خط مشی ها که حاصل تحقیقات و مطالعات نظریه پردازان مدیریت در چند سال اخیر است، ارائه خواهند شد.

 

مقدمه

اجرای خط مشی عمومی سنگ اداره عمومی محسوب می شود. در گذشته، اجرا در فرآیند خط مشی گذاری چندان مورد توجه قرار نمی گرفت. اغلب درخواست ها و نیازهای اجرایی در فرآیند خط مشی گذاری نادیده گرفته می شد و اکثر تصمیمات و خط مشی های دولتی بدون توجه به جنبه های اجرایی آن تهیه و تصویب شد. اما امروز اجرا جزو لاینفک و مکمل خط مشی عمومی محسوب می شود و تاثیر آن روی شکل گیری خط مشی مذکور اجتناب ناپذیر است. (1)

با توجه به پیشرفت های به دست آمده در دهه های اخیر در خصوص اجرای خط مشی عمومی، تا حدودی اهمیت آن برای تحلیل گران خط مشی عمومی روشن شده است. ولی هنوز نتوانسته جایگاه واقعی خود را در خط مشی گذاری به دست آورد و در بسیاری از کشورها، به خصوص کشورهای جهان سوم به عنوان «حلقه مفقود» از آن یاد می شود. بسیاری از این کشورهای در چنبره بوروکراسی سنتی و نظام مدیریت آمرانه که مبعث از تفکر قدیمی جدایی اداره از سیاست است گرفتار آمده اند و اجرای خط مشی عمومی برای آنها به صورت یک موضوع لاینحل باقی مانده است. بر همین اساس، اکثر برنامه های دولت در این کشورها در مرحله اجرا با شکست و ناکامی مواجه می شوند.

در کشور ما نیز اگر چه با تحولات گسترده و روند توسعه سیاسی که در چند سال اخیر مورد توجه مسئولان نظام قرار گرفته است تا حدودی خلاء موجود بین تدوین کنندگان خط مشی عمومی، مجریان نظام، و عامه مردم برطرف شده و گام های مهمی در جهت اصلاح و تحول نظام اداری برداشته شده است هنوز بسیاری از سیاست ها خط مشی ها و قوانین در خلاء و بعضاً به دور از واقعیات جامعه تدوین و تصویب می شوند. بالطبع در اجرا و در مرحله عمل مشکلات عدیده ای بروز می کند.

به طور کلی دو شیوه تفکر در مورد شکل گیری و اجرای خط مشی عمومی وجود دارد. یکی تفکر مشکل گرا است که به شکل گیری خط مشی توجه می کند و آن را تابع مسئله قلمداد می کند و با شیوه عقلایی و علمی به آن می نگرد و در واقع همان بحث قدیمی جدایی اداره از سیاست را دنبال می کند. تفکر دوم نگرش سیاسی نسبت به خط مشی عمومی است که بر مبنای آن خط مشی، با توجه به شرایط اجرایی وضع می شود. در نتیجه، جنبه کاربردی و قابلیت اجرای خط مشی عمومی نیز مد نظر قرار می گیرد. در این دیدگاه، سازمان محل برخورد منافع و تضاد افرادی است که با علایق مختلف در آنجا می شوند  تا ضمن تامین معاش، هدف یا موضوع خاصی را دنبال کنند. استعاره سیاسی به ما می گوید سازمان ها ائتلاف هایی از گروه های مدیران، کارگران، سهامداران و … با ایدوئولوژی ها و ارزش های مختلف با هدف های متعدد و به دنبال اخذ نتیجه رضایت بخش هستند (2). این شیوه تفکر به ما کمک می کند که سازمان ها در قالب سیاست های یکپارچه دیده شوند و نگرش جامع تری نسبت به واقعیات صورت پذیرد. در این مقاله سعی شده است این دو شیوه تفکر در قالب نظریات و دیدگاه های علمای مدیریت تطبیقی به طور مفصل تری مورد بحث و کنکاش قرار گیرد.

 

پیشینه موضوع

دانشمندان و نظریه پردازان قبل از سال 1940 مانند ویلسون، ماکس وبر، فرانگ گودنو و لوترگیولیک، که از پیشروان اداره امور عمومی و مدیریت دولتی محسوب می شوند، اجرا را از سیاست جدا می دانند. آنها کارکنان سازمان های اداری را به کلی از عرصه معتقدات و نظام ارزش های فردی و اجتماعی به دور دانسته از لحاظ سیاسی و معتقدات شخصی کاملا بی طرف به حساب می آورند. وظیفه اعضای بوروکراسی این بود که فرمان ها و دستورهای روسای خود را صرفنظر از اینکه روسا پیرو چه مکتب سیاسی هستند یا چه سیاستی را دنبال می کنند، به مرحله اجرا در آورند. بر این اساس، حقایق اداری از عرصه معتقدات به دور بود.

فرانک گودنو در کتاب «سیاست و اداره» نتیجه می گیرد که سیاست «تجسم اراده دولت» و اداره «اجرای آن اراده» است. وی عقیده دارد که جدای اداره از سیاست از یک طرف اساس تفکیک قوای واقعی و از طرف دیگر مبنایی است برای تربیت کادر متخصص و مسئول برای سازمان های دولتی (3). وودرو ویلسون عقیده دارد که باید حد فاصل سیاست و اداره کاملا مشخص باشد و وضع خط مشی عمومی با اجرای آن کاملا تفکیک شود. وی در عین حال که علم اداره را آخرین محصول مطالعات علم سیاست می داند قلمرو اداره را فقط به مسائل علمی و اجرایی نسبت به می دهد و آن را از عرصه سیاست جدا می کند. به نظر وی برای اصلاح سیستم تاراج (4) و کاهش فساد اداری باید سیاست را از نظام اداره جدا کرد او هدف مطالعات اداری را نجات روش های اجرایی از شر آلودگی های سیاسی و رهایی از ابهامی می داند که معمولا زاییده تصمیمات نسنجیده و اتفاقی است (5).

ماکس وبر جامعه شناس معروف آلمانی نیز براساس مدل آزمائی خود معتقد است که بوروکراسی و نظام اداری باید نقشی مجزا از سیاست داشته باشد و تدوین خط مشی بوروکرات موظف است دستورهای رسیده از مقامات سیاسی را، ولو اینکه با آن مخالف باشد اجرا کند. از دیدگاه و در عمل نمی توان خط فاصلی میان وظایف اداری و وظایف سیاسی ترسیم کرد اما وظیفه اجرای قانون به عهده بوروکراسی و دستگاه اداری دولت است. به هر حال، مطالعات وبر در مورد رابطه میان نظام سیاسی و اداری کمک شایانی به نئوکلاسیک ها بود، دانشمندانی نظیر پال اپلبای و دیوید لینتال (6) نظریه وابستگی سیاست و اداره را مطرح کردن و به تدریج این نظریه در میان دانشمندان مدیریت قبول عام پیدا کرد. به رغم این گروه از دانشمندان، اداره و سیاست در هزاران نقطه میان دو قطب با نسبت های مختلف با هم مشترک اند و ترسیم خط مشخصی بین آن دو ممکن نخواهد بود به نظر اپلبای، قانون گذاری و سیاستمداران، خط مشی آینده را ترسیم می کنند. اما انحصار این کار متعلق به آنان نیست. مدیران به طور مستمر خط مشی های عمومی مصوب را به اجرا در می آورند و اشکالات و نارسایی های آنها را کشف می کنند و پیشنهادهایی برای تغییر و تبدیل مقررات ارائه می دهند و بدین ترتیب در تدوین خط مشی های عمومی آینده سهیم می شوند.

نظریه پردازان جدید مدیریت تطبیقی از جمله ریگزوهدی نیز در مدلها، نظریات و تحقیقات خود بر کنش متقابل نظام اداره و اجرا با نظام سیاسی تاکید می کنند و رابطه میان این دو نظام را در مطالعات و تحقیقات خود مورد تاکید و توجه قرار می دهند. آنها از طریق تطبیق و مقایسه نظام های اداری و سیاسی کشورهای مختلف دریافتند که عواملی مانند محیط، ساختارهای فرهنگی، باورهای اجتماعی و ساختارهای سنتی ملل مختلف در تعیین نظام های سیاسی و اداری در جوامع و کشورها نقش اساسی دارند. براساس این دیدگاه اگر چه اداره وسیله ای برای اجرای تصمیمات اتخاذ شده از سوی مراجع سیاسی است عملاً تفکیک اداره از سیاست میسر نخواهد بود.

از اواخر دهه 1960 و در سه دهه اخیر، در پیشرفت دانش اداره (به خصوص در ارتباط با موضوع اجرا) نتایج خوبی به دست آمد. مجلات حرفه ای و تخصیصی زیادی منتشر شدند؛ و محققان زیادی در حین حوزه به فعالیت پرداختند که در ادامه بحث مهمترین دیدگاه ها و متدولوژی های مطرح شده در خصوص اجرا ارائه می شود.

 

تئوری های مربوط به اجرای خط مشی عمومی

اجرا در واقع ادامه سیاست به طریقی دیگر است. در این مرحله، قانون به صورت آیین نامه و مقررات در می آید و جنبه کاربردی پیدا می کند. دو دیدگاه در مورد شکل گیری و نحوه اجرای قانون وجود دارد یکی از دیدگاه بالا به پایین و دیگری نگرش پایین به بالا (7).

در رویکرد اول، نخبگان در راس امور قرار می گیرند. به به وضع قانون می پردازند و نظریات آحاد مردم در تصمیم گیری ها دخالت داده نمی شود. این دیدگاه در واقع همان نظریه نخبگان و توده مردم است. در اینجا خط مشی گذاری تابع دستورهای مقامات مافوق و سلسله مراتب سازمانی است و رهبران سطح بالای سازمان، خود به اتخاذ تصمیم می پردازند. این دیدگاه همان تفکر جدایی اداره از سیاست را مطرح می کند. حسن این روش روشن و واضح بودن قوانین و مقررات است و عیب آن، عدم دخالت عامه مردم در تصمیم گیری هاست. در عوض، رویکرد پایین به بالا ممکن است با مشکل کمتری مواجه باشد ولی دیدگاهی ایده آلیستی است. چون مشکل جامعه را عوام و مردم عادی و افراد غیر متخصص نمی توانند تشخیص دهند. این رویکرد همان تفکر فرآیند سیاسی و اقتضایی خط مشی عمومی را دنبال می کند (8).

امروزه راه سومی تحت عنوان گزینش یا انتخاب ابزاری (9) مطرح است. یعنی صرف نظر از اینکه کدام روش به کار گرفته می شود باید دید، قانون گذار چه ابزاری را برای اجرای خط مشی عمومی پیش بینی می کند. به عبارت دیگر، همراه با وضع قانون باید ضمانت های اجرایی لازم مانند آموزش، جریمه، پاداش و … هم مدنظر قرار گیرد تا خط مشی عمومی قابلیت اجرایی پیدا کند.

در این خش از مقاله، نظریات سه تن از دانشمندان در خصوص اجرای خط مشی عمومی تحلیل می شود.

 

مطالعات استیلمن

استیلمن ضمن مهم شمردن اجرا، دیدگاه های متدولوژیکی جدیدی را برای شناخت بهتر آن را فرآیند خط مشی گذاری ارائه می کند و به تحلیل دیدگاه های دانشمندان و نظریه پردازان مختلف مدیریت دولتی و اداره امور عمومی، از دهه گذشته تاکنون می پردازد که در اینجا اشاره ای مختصر به بعضی از این نظریه ها می شود (10).

1- اجرا به مانند فرایندی خطی: این نظریه را دو تن از دانشمندان، وان میتر و وان هورن (11)، مطرح کرده اند. بر این اساس، اجرای خط مشی به صورت فرایندی خطی متشکل از شش متغیر است که از یک چارچوب نظری برخوردار است و سیاست و عملکرد را به هم پیوند می دهد. این عوامل عبارتند از: 1) استانداردها و هدف ها؛ 2) منابع و امکانات؛ 3) ارتباطات درون و برون سازمانی؛ 4) ویژگی های سازمان های اجرایی؛ 5) شراط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی؛ و 6) گرایش ها و تمایلات اجرا کنندگان این عوامل و  داده ها به صورت سیستمی در فرآیند عملیات تلفیق و ستاده ای از آنها حاصل می شود که همان خط مشی عمومی است.

2- اجرا به مانند نوعی سازگاری متقابل: در این نظریه میزان منافع، مشارکت و همکاری نقش آفرینان اصلی برای دستیابی به موفقیت به عنوان عاملی اصلی مورد بحث قرار می گیرد. براساس این دیدگاه، حمایت سیاسی از سوی مقامات بالا، کلید موفقیت یا شکست اجرای خط مشی عمومی محسوب می شود و قانون تا زمانی که مورد موافقت مقامات بالا قرار نگیرد قابلیت اجرا نخواهد داشت.

3- اجرا به مثابه بازی: در سال 1977 ایوجین باراچ (12) تئوری بازی ها در اجرا را مطرح و اعمال خط مشی عمومی را به عنوان هنر موفقیت در یک بازی قلمداد کرد به طوری که هر کس قواعد بازی را بهتر رعایت کند می تواند موفق تر باشد. ائتلاف، چانه زنی، متقاعد کردن، مانور دادن، درگیر شدن با بحران ها و تصمیم گیری در شرایط بی اطمینانی از مهارت هایی هستند که از قواعد بازی پیروی می کنند.

4- اجرا عنوان یک سیکل رهبری: دو تن از دانشمندان، ناکامورا و اسمال وود (13) در بررسی هایی که انجام داده اند دریافتند که اجرا به عنوان یکی از اجزای فرایند اخذ تصمیم با دیگر اجزا ارتباط تنگاتنگی دارد و به دیگر بخش های این فرایند وابسته است. آنها جریان اتصال بین اجرا با تنظیم خط مشی عمومی را فرایند رهبری می دانند. بدین معنی که تحقق هدف های برنامه را در هماهنگی سه بعد از فعالیت ها یعنی شکل گیری خط مشی عمومی، اجرا و ارزیابی آن می دانند.

 

سطوح چهارگانه اجرا

یکی از محققان به نام کالیستا، چهار محتوای نهادی را برای اجرای خط مشی عمومی مطرح می کند که توجه به آنها باعث می شود تا اجرا به طور صحیح و اثربخش در فرایند خط مشی گذاری عمومی به کار گرفته شود وی همچنین عوامل و متغیرهای درونی و بیرونی موثر بر این سطوح را مورد بحث قرار می دهد (14). سطوح چهارگانه اجرا و عوامل اثرگذار بر آنها که برگرفته از نظریات کالیستاست در نمودار شماره یک نشان داده شده است. همان طور که در نمودار آمده است چهار سطح اصلی در اجرا وجود دارد:

الف- سطح اول محتوای نهادی یا قانونی اساسی است که بر جنبه های قانونی تاکید دارد و چگونگی رفتار آن منوط به قبول دستورها توسط نهادها و موسسات است. این محتوا بر پیمان ها و تعهدات قانونی تکیه دارد.

ب- سطح دوم سطح انتخاب نماینده ها به عنوان انتخاب جمعی است که در واقع به مدل، مشروعیت می بخشد. این محتوا درگیر با سازمان های اجرایی و قضایی است. تصمیمات در این مرحله مورد توافق واقع می شود و طرفین میل به آزادی دارند و کاهش کنترل ها در آینده را پیشنهاد می کنند.

ج- سطح سوم سطح عملیاتی و اعمال دولت است که دولت در آن به تصویب آیین نامه ها و مقررات داخلی می پردازد. این سطح شامل نهادهای شبه دولتی و غیر دولتی است و تصمیمات در این سطح اظهارات رسمی و غیر رسمی را در بر می گیرد.

د- سطح چهارم توزیعی است که مدیریت ارائه خدمات است و دولت از طریق آن نظارت بر عملیات را بر عهده می گیرد این محتوا نتایج محتواهای دیگر را هماهنگ می کند و در اجتماعات خارجی آنها را به مرحله اجرا در می آورد و تقریباً سطح کاملی است.

قدرت سطوح چهارگانه به دلیل متغیرهایی است که در هر محتوا وجود دارد این متغیرها به دو دسته متغیرهای درونی و بیرونی تقسیم می شوند. عوامل با متغیرهای درونی شامل سه عنصر یعنی شبکه ها، اختیارات و عرصه ها با محل های اجراست. عوامل بیرونی نیز شامل سه عنصر آرا و افکار عمومی، نهادهای تفسیر کننده و اشخاص یا افراد است.

 

نمودار شماره 1- سطوح چهارگانه اجرا و عوامل اثرگذار بر آن

بررسی های آلموند

برون داد                                                           درون داد

تقاضا و    حمایت ها

نظام سیاسی و خط مشی گذاری تصمیمات و خط مشی ها محیط                           بازخور                            محیط

نمودار شماره 2- مدل ساده نظام خط مشی گذاری عمومی

 

 

همان طور که در نمودار مذکور نشان داده شده است، درون دادها یا وارده هایی به صورت تقاضاها شامل درخواست های مربوط به توزیع کالاها و خدمات، صدور مقررات، رفع تبعیض، انتقال اطلاعات، حفظ ثبات، برقراری نظم و رفع مزاحمت های خشونت آمیز است. حمایت یا عدم حمایت سیاسی، راهپیمایی ها، شرکت در انتخابات و احترام و تمکین شهروندان به قوانین و مقررات مثل پرداخت مالیات، احترام به نمادهای مالی و … صورت می پذیرد. اینها در نظام سیاسی و خط مشی گذاری عمومی در فرایند تبدیل و تغییر قرار می گیرند و حاصل آن برون دادهای نظام یا همان تصمیمات و خط مشی های عمومی است که به صورت قانون و مقررات، در جامعه به مرحله اجرا گذاشته می شود (15).

هر قدر این تصمیمات و قوانین وضع شده با تقاضاها و خواسته های واقعی جامعه همسوتر باشد و از حمایت های سیاسی و مشارکت مردم برخوردار تر باشد. اجرای آن با مشکل کمتری مواجه است و از تحکیم بیشتری نیز برخوردار خواهد بود.

آلموند نتیجه آخرین تحقیقات و مطالعات خود را که با همکاری یکی دیگر از دانشمندان به نام «پاول» در دهه 1990 انجام داد در کتاب «سیاست تطبیقی» ارائه کرده است. وی با تشریح کار ویژه های (16) نظام سیاسی در سه سطح فرایندی، سیستمی، و سیاستگذاری به بررسی نظام سیاسی  فرایند خط مشی گذاری عمومی پرداخته است (17).

کار ویژه ها با وظایف فرایندی، فعالیت های مشخصی را در بر می گیرد که برای تدوین و اجرای خط مشی عمومی ضرورت دارد و نقش مستقیمی در فرایند خط مشی گذاری عمومی ایفا می کند و شامل بیان منافع، تمرکز و متشکل کردن منافع، سیاستگذاری، اجرای سیاست و قضاوت مردم نسبت به سیاست اجرا شده است.

دسته دوم کار ویژه های سیستمی هستند که در تدوین و اجرای خط مشی گذاری عمومی اثر بنیادین دارند. این دسته از کار ویژه ها سه بعد: جامعه پذیری، گزینش کارگزاران و ارتباطات را در بر می گیرند. جامعه پذیری در بر گیرنده خانواده، مدرسه، رسانه های ارتباطی، نهادهای مذهبی، احزاب سیاسی و گروه های ذی نفوذ است. گزینش کارگزاران که به انتخاب افراد برای فعالیت های سیاسی و عضویت آنها در ساختارهایی مثل احزاب، انتخابات، قوای مقننه و مجریه اشاره دارد. ارتباط گیری نیز به جریان اطلاعات در جامعه و ساختارهای مختلف تشکیل دهنده نظام سیاسی می پردازد.

سومین دسته از کار ویژه ها شامل وظایف سیاستگذاری است که در واقع آثار خط مشی عمومی بر جامعه، فرهنگ و اقتصاد را نشان می دهد و به اجرای خط مشی عمومی در سطح جامعه می پردازد. در این سطح به ارزش های رفاه، امنیت فردی و ملی و عدم مداخله در زندگی و مسائل خانوادگی افراد توجه می شود.

 

محدودیت ها و علل شکست اجرا

خط مشی های عمومی وضع شده پس از تصویب و تایید، باید از طریق مدیران شایسته و قوی و سازمان های مقتدر به مرحله اجرا گذاشته شوند. اما چرا مرحله اجرای خط مشی عمومی به طور کامل تحقق پیدا نمی کند؟ یا قوانین وضع شده در پاره ای موارد به خوبی اجرا نمی شوند؟ یعنی علی رغم بحث های فراوانی که پیرامون اجرا به عمل آمده، توجه به آن از حد رفع تکلیف فراتر نرفته و همچنان به عنوان مسئله ای غامض و لاینحل باقی مانده است. دلایل متعددی باعث می شود که وضع قانون در اجرا دچار مشکل شود. از عوالی که محدودیت در اجرا را باعث می شود می توان به ماهیت مسئله، شرایط محیطی و سازمان های مجری اشاره کرد (18). مشکلاتی که در ارتباط با ماهیت موضوع و مسئله مطرح اند ممکن است به دلایل فنی باشد، یعنی خط مشی عمومی وضع شده در مرحله اجرا ممکن است با مشکل فنی مواجه شود مثلاً قوانینی که در خصوص جلوگیری از آلودگی هوا وضع می شود به دلیل مسائل فنی مختلف ممکن است قابل اجرا نباشد، یا ممکن است ناشی از مشکلات مربوط به چندگانه بودن موضوع باشد. مثلاً قوانینی که در خصوص فقرزدایی تصویب می شود ممکن است از توجه به تمامی ابعاد غافل باشد و در مرحله عمل و اجرا این ابعاد پنهان آشکار شوند. همچنین بزرگی و کوچکی گروه هدف و ناهمگونی آن ممکن است اجرا را دچار مشکل کند.

اوضاع و احوال حاکم بر جامعه و نادیده گرفتن شرایط سیاسی، اقتصادی و اجتماعی و ظهور فناوری جدید می تواند اجرا را دچار مشکل کند. سرانجام، سازمان مجری یا دستگاه مامور اجرای قانون ممکن است نتواند یا نخواهد قانون را به درستی اجرا کند. حتی در مواقعی که قانون با نیات سیاسی مطلوب و در شرایط مناسب وضع می شود باز ممکن است در مرحله اجرا شکست مواجه شود از جمله، وقتی که منابع ناکافی باشد، ابزار نامناسب و اشتباه انتخاب شود، و طرح ها و پیش بینی ها به درستی صورت نگیرد (19).

مشکل عمده دیگری که در اجرای برنامه ها و خط مشی های عمومی در بعضی از کشورهای جهان سوم وجود دارد، نارسایی حاصل از ساختارهای سازمانی متمرکز آنهاست. بیسوادی بالا نیز موجب تشدید تمرکزگرایی در ساختار اداری این کشورها می شود و این امر خود موجب بی اطمینانی فرادستان نسبت به صلاحیت فنی و تخصصی زیردستان در انجام امور محوله می شود (20). از موانع عمده دیگر اجرا در این کشورها، ناتوانی کارگزاران و مجریان نظام در تحلیل خط مشی های عمومی و استفاده نکردن بهینه از منابع موجود است.

معمولاً در کشورهای در حال توسعه، سازمان ها چند وجهی هستند و بوروکراسی ها تبدیل به چندکار شدن می شوند. این حالت چند وظیفه ای در اجرای خط مشی عمومی نیز باعث می شود نظام اداری رسالت و وظیفه اش را فراموش کند و از هدف اصلی خود دور شود.

چنانچه خط مشی گذار با توجه به تجزیه و تحلیل موارد شرح داده شده بالا به وضع قانون اقدام کند مسلماً با مشکلات کمتری مواجه خواهد شد و عیب و نقص کمتری متوجه خط مشی عمومی می شود.

 

راهکارهایی برای جلوگیری از شکست در اجرا

باید توجه کرد که اجرای خط مشی عمومی در مقطعی خاص و به صورت عملی کستقل صورت نمی گیرد بلکه خط مشی گذاری به صورت یک چرخه و فرایند، چندین فعالیت و مرحله را در بر می گیرد. از یک نظر فرایند خط مشی عمومی را می توان در 6 مرحله بیان کرد که عبارتند از: 1) مرحله سیاسی موضوع؛ 2) در دستور کار قرار دادن موضوع؛ 3) مرحله تصویب؛ 4) مرحله قانونی شدن خط مشی؛ 5) مرحله اجرا؛ 6) ارزیابی خط مشی. اجرای موفق و اثربخش خط مشی عمومی از دیدگاه دو تن از دانشمندان، ساباتیر و مازمانیان (21) تحت شرایط پنجگانه زیر تحقق می یابد.

1- پشتوانه تئوریک و ملی: یعنی خط مشی عمومی روی تئوری مناسب و بی عیبی از تغییرات متکی باشد، به طوری که قبل از وضع خط مشی باید چارچوبی نظری  و مبنایی تئوریک برای آن ترسیم شود تا براساس آن خط مشی عمومی وضع و اجرا گردد.

2- بیان روشن هدف ها: یعنی هدف های بلند مدت و ماموریت ها و اولویت بندی آنها به طور دقیق و آشکار تعیین و طبقه بندی شود.

3- حمایت و پشتیبانی مالی: عدم تامین مالی یک خط مشی عمومی از راه های لغو قانون محسوب می شود. فراهم آوردن منابع مالی و از عهده برآمدن اجرای خط مشی عمومی توسط سازمان های مجری را باید قبلا قانونگذار پیش بینی کند.

4- عدم ابهام در اجرا: خط مشی عمومی باید برای مجریان و کارگزاران بدیهی و روشن باشد. ابهام و دوگانگی خط مشی عمومی برای سازمان های مجری باعث سردرگمی و اجرا نشدن درست آن و نیز طفره رفتن سازمان ها از اجرای قانون می شود.

5- توجه به اوضاع و احوال و شرایط سیاسی، اقتصادی و اجتماعی جامعه: اولویت نسبی هدف های قانونی تحت تاثیر شرایط محیطی طی زمان تحلیل می رود. بنابراین، آگاهی از شرایط محیطی می تواند منجر به وضع قوانین منطقی و خط مشی های کاربردی تر شود (22).

عده ای دیگر از نظریه پردازان مدیریت دولتی نیز از تکثیرگرایی به عنوان راه حل نهایی برای رهایی از شکست در اجرا نام می برند و به ارتباطات فنی منافع، تضادها، کشمکش ها، برخوردها و نمایش قدرت ها در سطح جامعه و سازمان ها توجه می کنند.

به قول مورگان، امروزه ما با این واقعیت مواجه هستیم که سازمن ها مرجع چندگانه و متکثر محسوب می شوند. دیدگاه چندگانه، حاصل جامعه ای است که در آن گروه های مختلف در رقابت و تبادل برای به دست آوردن سهمی از قدرت هستند (23). یکی دیگر از نظریه پردازان به نام کوک نیز به چندگانگی و چند بعدی شدن در اجرای خط مشی ها اشاره کرده است وی معتقد است که نقطه مشترک تمامی بررسی ها در چندگانگی آنهاست و اینکه دیدگاه های متفاوتی در مورد یک موضوع وجود دارد و برای رسیدن به آنها نیز راه های متفاوتی مطرح هستند (24).

لذا تکثیر گرایی، به دور از تعصب های گروهی همراه با تحمل نظریات و دیدگاه های یکدیگر، یکی از راه حل هایی است که می تواند حلقه مفقود بین تدوین و اجرای خط مشی عمومی را از بین ببرد و باعث همدلی و ارتباط بین مردم و مسئولان بشود و زمینه ساز بوروکراسی در جامعه شود.

 

علاوه بر موارد فوق، به منظور اجرای موثر و کارساز خط مشی عمومی توجه به نکات زیر نیز ضروری است:

1- اجرا نباید از سیاست و خط مشی عمومی جدا شود.

2- استمرار رهبری در نظامی سیاسی و اداره امور مهم است.

3- آسان سازی خط مشی عمومی باید بیشتر مورد توجه قرار گیرد، به طوری که خط مشی عمومی ساده و قابل فهم باشد.

4- خط مشی عمومی همیشه نظام ارزشیابی خودش را با خود داشته باشد، یعنی معیارهای ارزیابی و سنجش باید به دنبال هر خط مشی عمومی مطرح شود.

5- در خط مشی عمومی نباید تناقض سلسله مراتبی وجود داشته باشد و به عبارت دیگر بین وضع و اجرای خط مشی عمومی و بین سیاستگذار و مجری سیاست نباید تناقض باشد.

6- برای اینکه مرحله اجرا با موفقیت همراه باشد و برنامه ریزی هدف ها و خط مشی ها با روشنی و به طور واقع بینانه به اجرا درآید، خط مشی گذاری باید تصویر واقع بینانه ای از فرایندهای اداری، سازمانی، اجتماعی و فرهنگی کشور  داشته باشد (25).

7- در هر مرحله، از خط مشی گذاری عمومی باید تعریف مجدد صورت پذیرد. تعریف مجدد منجر به پویایی خط مشی عمومی می شود و باعث می گردد شرای روز در خط مشی ها دیده شود. اجرای برنامه های جدید مستلزم اصلاحات و تجدید نظر مداوم و مکرر است.

 

سخن آخر

با نتیجه گیری از بحث های این مقاله می توانیم به این نکته پی ببریم که سازمان ها و نحوه اداره آنها مقوله ای سیاسی است. افراد را در جوامع امروزی نهادهای سیاسی احاطه کرده اند.

هدف های سازمانی، ساختار، فناوری، طراحی شغل، سبک رهبری و سایر جنبه های رسمی همگی از ابعاد سیاسی برخوردارند. بوروکرات ها برای اجرای درست قانون و خط مشی های عمومی وضع شده نیاز به حمایت و پشتیبانی شهروندان و رای دهندگان دارند و سازمان ها زمانی قدرتمند هستند که از حمایت قابل توجه شهروندان و افراد دخیل در عملیات برخوردار باشند. بنابراین، در کنار مسئولان اداری افراد دیگری نظیر قانونگذاران، قضاوت، گروه های غیر عمومی (خصوصی) و دیگر شهروندان به انحای مختلف در اجرای خط مشی عمومی شرکت دارند (26). در واقع نتایج حاصل از خط مشی عمومی شرکت دارند. در واقع نتایج حاصل از خط مشی عمومی در نتیجه سازش های پراکنده و متفرق، شکل می گیرند و اغلب به واسطه تضاد میان هدف های اصلی سیاسی، مشخص می شوند.

همان طور که در مقاله عنوان شده است از علل اصلی شکست برنامه های دولت یکی این است که خط مشی های عمومی همسو و همراستا با مسائل و واقعیات جامعه تدوین نمی شونند. این امر موازنه بین خط مشی گذاری و اجرا را به هم می ریزد. در جوامعی که در حال گذار از مراحل توسعه هستند مثل جامعه ما به منظور افزایش ضمانت اجرایی خط مشی های عمومی، باید بین قدرت رهبران و توانایی های نظام اجرایی کشور توزان برقرار شود و دولتمردان سیاسی از مسائل جامعه شناخت و درک بهتری به دست آورند تا بتوانند خط مشی های عمومی منطقی تری وضع کنند. به منظور رهایی از ناکارآمدی اجرا و از بین بردن حلقه مفقود در نظام خط مشی گذاری عمومی راه حل های مختلفی در مقاله ارائه شده است که امید می رود برای جامعه علمی کشور و مسئولان نظام مفید باشند.

علیرضا رزقی رستمی،
فرايند مديريت و توسعه -دوره ۱۴، شماره ۴ – ( زمستان ۱۳۷۹ )

پی نوشت ها

(1). Donald J. Calista, Policy Implementation. Mrist College. New York, 1995.P.117.

(2). Gareth Morgan, Image of Organization, Sage Publication Inc., London, 1990, P.146.

(3). علیرضا بشارت، سیر اندیشه اداری و مبانی علوم اداری، دانشکده علوم اداری و مدیریت بازرگانی- دانشگاه تهران، 1352، ص 315.

(4). سیستم تاراج یا نظام غنایم جنگی (Spolis System) زاییده ادغام مسائل اداری در مسائل سیاسی است که در زمان ریاست جمهوری جکسون در آمریکا به اوج خود رسیده. براساس آن غنایم به حزب برنده تعلق می گرفت یعنی بعد از برگزاری هر انتخابات ریاست جمهوری، تمامی مشاغل اداری و پست های عمومی به اعضا و طرفداران حزب پیرو واگذار می شد.

(5). آون هیوز، مدیریت دولتی نوین، ترجمه دکتر سید مهدی الوانی، دکتر غلامرضا معمارزاده طهران و دکتر سهراب خلیلی شورینی، تهران، انتشارات مروارید، چاپ اول، 1377، ص 47.

(6). Paul Applehy and David Lienthal.

(7). Top- Down Approach and Bottom- Up Approach.

(8). Micheal P. Howlett, Studying Public Policy: Policy Cycle and Public Subsystem, Oxford University, 1995, P.156.

(9). Instrument Choice.

(10). Richard J. Stillman. Public Aministration (Concept and Cases), Houghton Mifflin. Sixth Edition, 1996, P.380.

(11). Donalds Vanmeter and Car E. Vanhorn.

(12). Eurgen Bardach.

(13). Robert T. Nakamura and Frank Smallwood.

(14). Donald J. Calista. Ibid, P.120.

(15). سید حسین سیف زاده، نوسازی و دگرگونی سیاسی، نشر سفیر، چاپ اول، پاییز 1368، صفحه 83.

(16). کار ویژه توسط مترجم کتاب سیاست تطبیقی که مشخصات آن را در زیر آمده است در مقابل اصطلاح Function بکار برده شده است. ولی در اغلب کتاب ها و فرهنگ لغات بمعنی وظیفه و کارکرد ترجمه شده است.

(17). گابریل آلموند، جی. بینگهام پاول و رابرت جی، مونت، چارچوبی نظری برای بررسی سیاست تطبیقی، ترجمه علیرضا طیب، مرکز آموزش مدیریت دولتی، 1377، صفحه 12.

(18). Micheal P. Howlett, Ibid, P.145.

(19). Donald J. Calista, Ibid, P.11.

(20). Jean Claude & Garcia Zamor, Problem of Public Policy: Implementation in Developing Countries, Department of Political Science, Howard University, Washington, August 1990, P.437.

(21). Paul Sabatier and Daniel, August 1990, P.437.

(22). Richard J. Stillman. Ibid, P. 382.

(23). Gareth Morgan, Ibid, P.185.

(24). Louice G, White, Values, Ethics and Standards in Policy Analysis, George Mason University, Virginia, 1993, P.867.

(25). سید مهدی الوانی و فتاح شریف زاده، فرایند خط مشی گذاری عمومی، دانشگاه علامه طباطبایی، چاپ اول، 1379، ص 110.

(26). همان منبع، ص 110.

]]>